Региональное
Законодательство
Республика Хакасия

Апелляционное определение Верховного суда Республики Хакасия от 20.03.2013 по делу N 33-625/2013 <Об оставлении без изменения решения Абаканского городского суда Республики Хакасия от 11.12.2012, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4 Положения о ревизионной комиссии муниципального образования город Абакан, утв. решением Абаканского городского Совета депутатов от 28.06.2011 N 341>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 марта 2013 г. по делу № 33-625/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:
председательствующего Страховой О.А.,
судей Весёлой И.Н., Редько Е.П.,
при секретаре Райковой Н.С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление прокурора г. Абакана на решение Абаканского городского суда от 11 декабря 2012 года, которым заявление прокурора г. Абакана о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 4 Положения "О ревизионной комиссии муниципального образования город Абакан", утвержденного решением Абаканского городского Совета депутатов от 28 июня 2011 года № 341, оставлено без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Весёлой И.Н., объяснения представителя заявителя Васильевой Е.В., поддержавшей доводы апелляционного представления, представителя органа, чей нормативный правовой акт оспаривается, Чмых Е.А., выразившей согласие с решением суда, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Абакана обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 4 Положения "О ревизионной комиссии муниципального образования город Абакан", утвержденного решением Абаканского городского Совета депутатов от 28 июня 2011 г. № 341, в части, не предусматривающей полномочия Комиссии, установленные ст. ст. 14 - 16 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Требования мотивированы тем, что нормы указанного Федерального закона являются императивными, подлежащими обязательному исполнению и закреплению в нормативных правовых актах, регламентирующих статус и деятельность контрольно-финансовых органов. В нарушение норм федерального законодательства пунктом 4 Положения "О Ревизионной комиссии муниципального образования город Абакан" не предусмотрено наделение Комиссии функциями по внесению по результатам контрольных мероприятий представлений и предписаний в адрес проревизионных ведомств и организаций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочия органов местного самоуправления, в том числе контрольно-ревизионных органов, закрепляются в муниципальных нормативных правовых актах. Отсутствие нормативно-правовой регламентации в муниципальном нормативно-правовом акте каких-либо полномочий, прав и обязанностей контрольно-финансовых органов свидетельствует о том, что муниципалитет не наделил созданный им орган соответствующими полномочиями.
В судебном заседании заместитель прокурора г. Абакана Гончаренко С.В. заявленные требования поддержала.
Представитель Совета депутатов города Абакана Чмых Е.А. в судебном заседании заявленные требования не признала, пояснив, что редакция п. 4 Положения "О ревизионной комиссии муниципального образования город Абакан" от 28 июня 2011 г. № 341 подготовлена в строгом соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № 6-ФЗ, которая регламентирует основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования. Нормы ст. ст. 13 - 16 указанного Федерального закона являются императивными, в связи с чем должны исполняться субъектами правоотношений независимо от закрепления их в муниципальном нормативном правовом акте. Кроме того, нельзя признать недействующим пункт 4 Положения в части, которую этот пункт не содержит.
Суд постановил решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В апелляционном представлении прокурор г. Абакана просит решение Абаканского городского суда отменить и удовлетворить заявленные им требования, указывая на неправильное применение судом норм материального права и неверное определение юридически значимых для дела обстоятельств. Ссылаясь на судебную практику, настаивает на том, что неполная (частичная) правовая регламентация положений федерального законодательства в муниципальном нормативном правовом акте приводит к иному правовому регулированию на муниципальном уровне, что является незаконным.
В возражениях на апелляционное представление представитель Совета депутатов г. Абакана Чмых Е.А. выразила согласие с решением суда.
Выслушав пояснения представителей сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений относительно него, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
Согласно ст. 38 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования.
Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
Судом установлено, что решением Абаканского городского Совета депутатов от 28 июня 2011 г. № 341 утверждено в новой редакции Положение "О Ревизионной комиссии муниципального образования город Абакан" (далее - Положение), которое опубликовано в газете "Абакан официальный", выпуск № 26, 29 июня - 5 июля 2011 г. (л.д. 12 - 14).
Пунктом 4.1 указанного Положения закреплены основные полномочия Ревизионной комиссии: контроль исполнения бюджета г. Абакана; экспертиза проекта бюджета г. Абакана; внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета г. Абакана; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета г. Абакана, а также средств, получаемых бюджетом г. Абакана из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию г. Абакан и иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Республики Хакасия, уставом г. Абакана и нормативными правовыми актами Абаканского городского Совета депутатов.
Пунктом 4.2 Положения закреплены формы осуществления внешнего муниципального финансового контроля.
В пункте 4.3 Положения установлено, что Ревизионная комиссия систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств бюджета г. Абакана. На основе полученных данных Комиссия разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и представляет их на рассмотрение Абаканскому городскому Совету депутатов.
Оценив приведенные нормы Положения, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что пункт 4.1 Положения подготовлен в строгом соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", которая регламентирует основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд отклонил доводы прокурора г. Абакана о том, что пункт 4 Положения не соответствует федеральному законодательству в части, не предусматривающей полномочия Ревизионной комиссии муниципального образования г. Абакан, установленные ст. ст. 14 - 16 Федерального закона № 6-ФЗ. Судебная коллегия соглашается с выводами суда ввиду следующего.
Статьи 14 - 16 Федерального закона № 6-ФЗ закрепляют права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов, регулируют порядок предоставления информации по их запросам, а также реализацию контрольно-счетными органами права вносить по результатам проведения контрольных мероприятий представления в целях устранения выявленных нарушений и недостатков. В частности, статья 14 указанного федерального закона закрепляет право должностных лиц контрольно-счетных органов беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, в пределах своей компетенции направлять запросы, требовать от должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений и др. (п. п. 1, 3, 4 ч. 1).
В соответствии с ч. ч. 2, 3 ст. 2 Федерального закона № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции РФ и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.
Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу РФ и Федеральному закону № 6-ФЗ.
В ч. 6 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено, что наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Из приведенных правовых предписаний следует, что полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования закрепляются федеральными законами и нормативными правовыми актами муниципального уровня, а в случаях и порядке, установленных федеральными законами, также законами субъекта Российской Федерации.
П. 3 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ закрепляет обязательность регулирования полномочий органа муниципального финансового контроля, созданного представительным органом местного самоуправления, правовым актом представительного органа. Данная норма свидетельствует о недопустимости закрепления полномочий такого органа актами исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, однако не исключает законодательного регулирования вопросов деятельности муниципальных контрольно-счетных органов.
Согласно ч. 9 ст. 5 Федерального закона № 6-ФЗ права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются настоящим Федеральным законом, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, в связи с чем включение предписаний ст. 14 Федерального закона № 6-ФЗ в Положение о Ревизионной комиссии являлось бы незаконным.
Таким образом, суд первой инстанции, дал правильное толкование положениям Федерального закона № 6-ФЗ в системной связи друг с другом и с иными нормами федерального законодательства и пришел к верному выводу о том, что права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований, а также обязательность их требований и запросов не относятся к полномочиям контрольно-счетных органов, в связи с чем их регламентации в Положении о Ревизионной комиссии муниципального образования г. Абакан не требуется.
Судебная коллегия находит верным суждение суда первой инстанции о том, что отсутствие в муниципальном нормативном правовом акте нормативной регламентации полномочий, прав и обязанностей контрольно-финансового органа, которые установлены федеральным законом, не свидетельствует об отсутствии у органа таких полномочий, прав и обязанностей, поскольку соответствующие нормы ФЗ от 07 февраля 2011 г. № 6-ФЗ являются императивными, подлежащими обязательному исполнению и действуют независимо от воли субъекта права.
Кроме того, суд первой инстанции обоснованно обратил внимание на то, что перечень полномочий Ревизионной комиссии муниципального образования г. Абакан в п. 4.1 Положения является открытым и предусматривает осуществление Комиссией иных полномочий, установленных федеральными законами.
Доводы апелляционного представления об обязательности исчерпывающего правового регулирования полномочий органа муниципального финансового контроля в муниципальном нормативном правовом акте отклоняются судебной коллегией по изложенным выше основаниям.
Обсудив ссылку апелляционного представления на правовую позицию Верховного Суда РФ, выраженную в Определении от 15 августа 2012 г. № 74-АПГ12-10, согласно которой частичное воспроизведение федеральных положений приводит к иному правовому регулированию на региональном (муниципальном) уровне, что не допускается законом, судебная коллегия находит ее несостоятельной. Отсутствие в оспариваемом Положении норм, дублирующих ст. ст. 14 - 16 Федерального закона № 6-ФЗ, не создает иного правового регулирования, поскольку не изменяет объема прав, обязанностей и ответственности Ревизионной комиссии муниципального образования г. Абакан, ее должностных лиц, а также субъектов, в отношении которых осуществляется муниципальный финансовый контроль.
Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам, соответствующим обстоятельствам дела, правильно применил нормы материального и процессуального права. Оснований для отмены решения суда судебная коллегия не усматривает.
Руководствуясь п. 1 ст. 328, ст. 329 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Абаканского городского суда от 11 декабря 2012 года по настоящему делу оставить без изменения, апелляционное представление прокурора г. Абакана - без удовлетворения.

Председательствующий
О.А.СТРАХОВА

Судьи
И.Н.ВЕСЁЛАЯ
Е.П.РЕДЬКО


------------------------------------------------------------------