Региональное
Законодательство
Республика Хакасия

Апелляционное определение Верховного суда Республики Хакасия от 27.03.2013 по делу N 33-638/2013 <Об отмене решения Абаканского городского суда Республики Хакасия от 20.12.2012 и признании недействующим пункта 7 Методики проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утв. постановлением Мэра г. Абакана от 30.06.2009 N 1216>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 марта 2013 г. по делу № 33-638/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:
председательствующего Страховой О.А.,
судей Вениченко О.В., Редько Е.П.,
при секретаре Павлюченко Н.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Абакана к Администрации города Абакана о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 7 Методики проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Мэра г. Абакана от 30.06.2009 № 1216, с апелляционным представлением прокурора города Абакана Бауэр О.А. на решение Абаканского городского суда от 20 декабря 2012 года, которым требования оставлены без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Вениченко О.В., объяснения прокурора Гончаренко С.Ю., прокурора Васильевой Е.В., поддержавших доводы апелляционного представления, представителя Администрации г. Абакана Чмых Е.А., выразившей согласие с решением суда, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Абакана обратился в суд с заявлением к Администрации г. Абакана о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п.п. 7, 14 Методики проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Мэра города Абакана от 30.06.2009 № 1216 (далее - Методика).
В судебном заседании заместитель прокурора г. Абакана Гончаренко С.Ю. заявленные требования уточнила, просила суд признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 7 Методики. Требования об оспаривании п. 14 Методики не поддержала в связи с добровольным их удовлетворением. Поясняла, что п. 7 Методики не предусмотрено составление экспертного заключения в случае, если по результатам экспертизы коррупциогенные нормы не выявлены. Данное положение противоречит положениям Федеральных законов "О противодействии коррупции", "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", в соответствии с которыми составление заключения по результатам антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта является обязательным, независимо от того, выявлен в нем или нет коррупциогенный фактор.
Представитель Администрации г. Абакана Чмых Е.А. требования не признала, поясняла, что закон устанавливает обязательность составления заключения только в случаях выявления коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте, что и предусмотрено п. 5 Методики. По мнению представителя, составление заключения по результатам антикоррупционной экспертизы в случаях, когда коррупциогенные факторы не выявлены, не является обязательным, а значит, п. 7 Методики не противоречит федеральному законодательству.
Решением суда от 20 декабря 2012 года требования оставлены без удовлетворения.
С решением суда не согласен прокурор г. Абакана, в апелляционном представлении указывает на неверное применение судом норм материального права, выражает несогласие с выводом суда о том, что лист согласования проектов нормативных правовых актов и локальные акты о назначении ответственного должностного лица за проведение антикоррупционной экспертизы свидетельствуют об исполнении Администрацией г. Абакана федерального законодательства. Указывает, что предметом спора является правовая оценка соответствия оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству, а не его фактическое исполнение. Полагает, что судом не дана правовая оценка компетенции мэра г. Абакана на принятие оспариваемого акта, действие которого распространяется на все муниципальные акты, в том числе и на акты принятые Советом депутатов г. Абакана. Между тем, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочиями по определению порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, изданных Советом депутатов г. Абакана, наделен сам Совет депутатов г. Абакана. Кроме того, указывает, что в оспариваемом решении не разрешено требование в отношении п. 14 Методики, что не соответствует требованиям ст. 253 ГПК РФ. Просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении требований прокурора.
В возражениях на апелляционное представление представитель Администрации г. Абакана Чмых Е.А. выразила согласие с решением суда.
При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции прокурор Васильева Е.В., прокурор Гончаренко С.Ю. поддержали требования апелляционного представления, сославшись на изложенные в нем доводы.
Представитель Администрации г. Абакана Чмых Е.А. выразила согласие с решением суда.
Выслушав прокурора, представителя Администрации г. Абакана, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Постановлением Мэра города Абакана от 30.06.2009 № 1216 утверждена Методика проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Данный нормативный акт опубликован в газете "Абакан официальный", выпуск № 24 (приложение к газете "Абакан" от 08.07.2009 - 14.07.2009 № 28).
Постановлениями Мэра города Абакана от 18.03.2010 № 391 и от 29.10.2010 № 2024, которые опубликованы соответственно в газете "Абакан официальный" выпуск № 12 (приложение к газете "Абакан" от 24.03.2010 - 30.03.2010 № 13) и выпуск № 44 (приложение к газете "Абакан" от 03.11.2010 - 09.11.2010 № 45), в него внесены изменения.
В соответствии со ст. 2 ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Согласно п. 2 ст. 6 данного Федерального закона профилактика коррупции осуществляется, в том числе, путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в силу ст. 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" являются обязательность ее проведения; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы.
В соответствии с п. 3 ч. 1, ч. 4 ст. 3, п. 2 ч. 1 ст. 4 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами проводится в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 3 настоящего Федерального закона.
По смыслу указанных норм составление заключения при проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта), в том числе принимаемых органами местного самоуправления, является обязательным, независимо, независимо от того, выявлен в нем или нет коррупциогенный фактор.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).
В п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Согласно п. 5 Методики проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Мэра города Абакана от 30.06.2009 № 1216, в случае выявления по результатам экспертизы коррупциогенных норм составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта акта, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта акта (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупциогенных факторов.
Пунктом 7 Методики предусмотрено, что в случае если по результатам экспертизы коррупциогенные нормы не выявлены, экспертное заключение не составляется, что противоречит положениям Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и нарушает установленные данным законом принципы обязательности проведения экспертизы, обоснованности, объективности и проверяемости ее результатов.
Ссылка представителя Администрации г. Абакана на то, что факт проведения экспертизы удостоверяется подписью ответственного лица, назначенного в соответствии с Уставом МКУ г. Абакана "Городская правовая служба "Кодекс" и приказом директора указанного учреждения, не имеет значения, поскольку сама по себе подпись ответственного лица не свидетельствует о проведении именно антикоррупционной экспертизы и не информирует о ее результатах. Кроме того, указанный порядок не закреплен в нормативном правовом акте и не является публичным.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является незаконным и необоснованным и подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении требований заявителя в части признания противоречащим федеральному законодательству пункта 7 Методики проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Мэра г. Абакана от 30.06.2009 № 1216.
Так как положения указанного пункта Методики применялись до вынесения решения по делу, он подлежит признанию недействующим со дня вступления апелляционного определения в законную силу.
Кроме того, в нарушение ст. 253 ГПК РФ, суд при рассмотрении дела не принял никакого решения по заявлению прокурора в части признания противоречащим федеральному законодательству, недействующим п. 14 Методики проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, в силу которого по результатам независимой экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с настоящей Методикой. Экспертное заключение направляется в Администрацию города Абакана не позднее дня, предшествующего проведению публичных слушаний.
Поскольку указанный пункт Методики, как и в целом ее раздел IV постановлением Мэра г. Абакана от 14.12.2012 № 2521, опубликованном в газете "Абакан" от 19.12.2012 - 25.12.2012 № 51, признаны утратившими силу, а доказательств нарушения оспариваемым пунктом прав граждан и организаций за период его действия не представлено, заявление прокурора в указанной части удовлетворению не подлежит.
В то же время необоснованными являются доводы апелляционного представления о нарушении судом, по мнению прокурора, не проверившим оспариваемый нормативный акт полностью, требований процессуального законодательства.
Согласно ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
Однако предмет требований, который определяется в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК самим заявителем, суд изменить не вправе.
Прокурором в заявлении оспаривается часть спорного нормативного правового акта - п.п. 7 и 14 Методики проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Мэра г. Абакана от 30.06.2009 № 1216.
В остальной части данный нормативный правовой акт не оспаривался и судом обосновано не проверяется.
Исходя из изложенного, и руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Абаканского городского суда от 20 декабря 2012 года по настоящему делу отменить.
Принять новое решение.
Заявление прокурора г. Абакана удовлетворить в части.
Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 7 Методики проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Мэра г. Абакана от 30.06.2009 № 1216.
В удовлетворении заявления прокурора г. Абакана в части признания противоречащим федеральному законодательству, недействующим пункта 14 Методики проведения экспертизы муниципальных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Мэра г. Абакана от 30.06.2009 № 1216 - отказать.
Обязать Администрацию г. Абакана опубликовать в газете "Абакан" сообщение о состоявшемся по делу решении.

Председательствующий
О.А.СТРАХОВА

Судьи
О.В.ВЕНИЧЕНКО
Е.П.РЕДЬКО


------------------------------------------------------------------