Типы документов
Реклама
Партнеры
Решение Верховного суда Республики Хакасия от 19.06.2013 <О признании недействующим пункта 4 Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления государственных полномочий, утв. Законом Республики Хакасия от 30.06.2008 N 29-ЗРХ в части слов "">
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 июня 2013 года
Верховный Суд Республики Хакасия
в составе:
председательствующего Маториной Т.В.,
при секретаре Соколовой И.С.,
с участием представителя администрации г. Абакана Миненковой Н.В.,
представителей заинтересованных лиц Германовой Е.С., Худякова Р.А., Кунучакова В.Г.,
прокурора Васильевой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации г. Абакана об оспаривании п. 4 Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления государственных полномочий, приложения 2 к Закону Республики Хакасия от 30.06.2008 № 29-ЗРХ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Хакасия государственными полномочиями по решению вопросов организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья" (в части),
установил:
Верховным Советом Республики Хакасия 18 июня 2008 года принят Закон Республики Хакасия № 29-ЗРХ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Хакасия государственными полномочиями по решению вопросов организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья" (далее - Закон № 29-ЗРХ).
Администрация г. Абакана обратилась в Верховный Суд Республики Хакасия с заявлением о признании п. 4 Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления государственных полномочий, приложения 2 к Закону № 29-ЗРХ противоречащим федеральному законодательству.
В обоснование своих требований заявитель ссылается на то, что Законом № 29-ЗРХ муниципальное образование г. Абакан наделено государственными полномочиями по решению вопросов организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья. Финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета в соответствии с законом Республики Хакасия о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Расчет общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета на осуществление государственных полномочий, производится в соответствии с Методикой расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления государственных полномочий, согласно приложению 2 к настоящему Закону (далее - Методика).
Согласно Методике норматив финансового обеспечения образовательной деятельности по предоставлению общего образования в коррекционных учреждениях складывается из расходов на оплату труда, расходов на организацию учебного процесса детей, обучающихся в коррекционных учреждениях, расходов на содержание детей, проживающих в муниципальных специальных (коррекционных) общеобразовательных школах-интернатах. При этом Методикой расходы на оплату коммунальных услуг и содержание зданий специальных (коррекционных) образовательных учреждений (их капитальный и текущий ремонт) за счет предоставления субвенций из республиканского бюджета не предусмотрены, что противоречит, по мнению заявителя, подп. 6.2 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании", ч. 4 ст. 18, ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принимая во внимание, что пунктом 4 Методики расходы на содержание зданий и коммунальные услуги исключены из норматива, бюджет города Абакана несет необоснованные расходы на коммунальные услуги и содержание зданий (капитальный и текущий ремонт) МБОУ "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа VII вида N" и МБОУ "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа № 27".
Ссылаясь на вышеприведенные обстоятельства и положения федерального законодательства и законодательства Республики Хакасия, администрация г. Абакана просит признать оспариваемый пункт Методики противоречащим федеральному законодательству в части слов "(за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых за счет местного бюджета)"; обязать Верховный Совет Республики Хакасия устранить допущенные нарушения законодательства путем внесения изменений в приложение 2 к Закону № 29-ЗРХ.
В судебном заседании представитель администрации г. Абакана Миненкова Н.В. заявление в части требований о возложении обязанности на Верховный Совет Республики Хакасия устранить допущенные нарушения законодательства путем внесения изменений в приложение 2 к Закону № 29-ЗРХ не поддержала. На требованиях о признании п. 4 Методики противоречащим федеральному законодательству в части непредусмотрения при расчете расходов на организацию учебного процесса детей, обучающихся в коррекционных учреждениях, расходов на содержание зданий и коммунальных расходов настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что изложены в заявлении. Дополнительно пояснила, что здания коррекционных школ находятся в муниципальной собственности, поскольку изначально школы были организованы муниципальным образованием. Вопрос о передаче зданий в собственность Республики Хакасия не разрешен, администрация города готова передать здания в республиканскую собственность.
Представители Верховного Совета Республики Хакасия Германова Е.С., Худяков Р.А. требования не признали. В письменных возражениях, поддержанных в судебном заседании, просили в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на то, что в соответствии с пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2. Оспариваемое положение соответствует требованиям ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также подп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании", являющемуся по отношению к подп. 6.2 общей нормой, в силу которого к полномочиям субъектов Российской Федерации относится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации. Следовательно, вопрос по выделению субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов, не относится к полномочиям субъектов Российской Федерации.
Кроме того, согласно пункту 1 статьи 17 Закона Российской Федерации "Об образовании" общеобразовательные программы реализуются в дошкольных образовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, в том числе в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, в образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей). Подпунктом 4 пункта 1 статьи 31 Закона Российской Федерации "Об образовании" предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.
Согласно п. 6 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, в том числе перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.
Вопрос о составе объектов недвижимости, подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность, а в данном случае зданий, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, в Законе Республики Хакасия № 29-ЗРХ не урегулирован, так как здания специальных (коррекционных) образовательных учреждений являлись и остаются в настоящее время муниципальной собственностью муниципальных образований Республики Хакасия.
Несмотря на требования пункта 3 части 8 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которым органы местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия до 1 января 2008 года должны были обеспечить безвозмездную передачу в республиканскую собственность находящегося в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий органов государственной власти Республики Хакасия в соответствии с разграничением полномочий, установленным с 1 января 2008 года Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами, здания специальных (коррекционных) образовательных учреждений в срок до 1 января 2008 года из муниципальной собственности города Абакана в республиканскую собственность переданы не были. Муниципалитет в установленном порядке не обращался за разрешением вопроса о передаче зданий в собственность Республики Хакасия.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не является препятствием к передаче зданий из муниципальной собственности в собственность субъекта, после осуществления которой полномочия муниципалитета по их содержанию будут прекращены.
Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа (подпункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ). Исходя из принципа правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, установленного в части 2 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, должны исполняться за счет средств местных бюджетов. Наличие в собственности муниципального образования имущества, предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, не противоречит статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Включение расходов на содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений и оплату их коммунальных услуг в расчет субвенций, предоставляемых из бюджета Республики Хакасия органам местного самоуправления на осуществление указанных полномочий, является превышением полномочий, предоставленных Республике Хакасия Законом Российской Федерации "Об образовании".
Методика расчета нормативов соответствует требованиям Закона Республики Хакасия от 09.11.2004 № 77.
Нормы федерального законодательства, на которые ссылается администрация г. Абакана, не раскрывают содержание полномочия "по решению вопросов организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам" и не содержат предписаний, обязывающих субъекты Российской Федерации при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предусмотренными подпунктом 6 пункта 1 статьи 29 Закона РФ "Об образовании", включать в расчет субвенций, предоставляемых из бюджета субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления на осуществление указанных полномочий, расходы на содержание зданий, находящихся в собственности данных муниципальных образований, и коммунальные расходы. Это относится к полномочиям органов местного самоуправления, поскольку образовательные учреждения находятся в ведении муниципального образования. Просили в удовлетворении требований отказать.
Представитель Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия, Правительства Республики Хакасия Кунучаков В.Г. просил в удовлетворении требований отказать. Ссылаясь на положения подп. 6.2 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании", подп. 13.1 п. 2, п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", указал на то, что федеральным законодательством прямо не установлена обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по содержанию зданий и коммунальных расходов при организации учебного процесса детей, обучающихся в коррекционных учреждениях. Закон Российской Федерации "Об образовании" наделил субъекты Российской Федерации правом самостоятельно законами субъектов Российской Федерации устанавливать нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья всех видов. Принимая во внимание, что здания коррекционных школ находятся в собственности муниципалитета, то в силу положений подп. 4 п. 1 ст. 31 Закона Российской Федерации "Об образовании", ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальное образование должно нести расходы по их содержанию.
Заслушав представителя администрации г. Абакана Миненкову Н.В., настаивавшую на удовлетворении заявления (с учетом уточнения), представителей Верховного Совета Республики Хакасия Германову Е.С., Худякова Р.А., представителя Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия, Правительства Республики Хакасия Кунучакова В.Г., просивших в удовлетворении требований отказать, заключение прокурора Васильевой Е.В., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Верховным Советом Республики Хакасия 18 июня 2008 года принят Закон № 29-ЗРХ, который подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 30 июня 2008 года. Нормативный правовой акт действует в редакции Законов Республики Хакасия от 16.10.2009 № 92-ЗРХ, от 10.12.2010 № 124-ЗРХ, от 30.09.2011 № 87-ЗРХ, от 09.07.2012 № 69-ЗРХ, от 12.02.2013 № 08-ЗРХ.
Тексты Закона и его последующих редакций опубликованы в бюллетенях "Вестник Хакасии" № 42 от 10.07.2008, № 80 от 20.10.2009, № 95 от 17.12.2010, № 87 от 10.10.2011, № 60 от 18.07.2012, № 10 от 13.02.2013.
Согласно статье 73 Конституции Республики Хакасия, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19.09.1995 № 46 "О Верховном Совете Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия № 46) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов. Изменения, внесенные Законами Республики Хакасия № 117-ЗРХ, № 100-ЗРХ, применяются к Верховному Совету Республики Хакасия, в который назначены выборы после вступления в силу данных Законов.
Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия № 46).
В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия № 46 заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.
Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия № 46).
На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 18 июня 2008 года присутствовало 58 депутатов, за принятие Закона № 29-ЗРХ проголосовало 58 депутатов; на заседании от 30 января 2013 года присутствовало 57 депутатов, за принятие Закона № 08-ЗРХ о внесении изменений в Закон № 29-ЗРХ проголосовало 57 депутатов.
Таким образом, Закон № 29-ЗРХ принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации установлен федеральным законодателем в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственности власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).
Пунктом 5 статьи 8 названного Закона предусмотрено, что законы субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования.
Иной порядок введения в действие установлен в отношении законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Так, согласно части 7 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
В соответствии со статьей 10 Закона № 29-ЗРХ настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования и вводится в действие ежегодно законом Республики Хакасия о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период при условии, если указанным законом предусмотрено предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий.
Согласно ст. 18 Закона Республики Хакасия № 46 закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Конституция и законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия", газета "Хабар - Известия" и бюллетень "Вестник Хакасии" (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года № 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия").
В соответствии с п. 5 ст. 19 Закона Республики Хакасия от 19 декабря 2012 года № 116-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" с 1 января 2013 года введен в действие Закон Республики Хакасия от 30 июня 2008 года № 29-ЗРХ. В приложении 21 к Закону № 116-ЗРХ предусмотрено распределение субвенций из регионального фонда компенсаций Республики Хакасия на оказание услуг в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях в соответствии с Законом № 29-ЗРХ.
Таким образом, Закон № 29-ЗРХ, отдельные положения которого оспариваются заявителем по настоящему делу, принят с соблюдением установленной процедуры принятия, правил введения в действие, опубликования и вступления в силу, которые лицами, участвующими в деле, не оспариваются, судом нарушений таковых не установлено.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Оценивая Закон № 29-ЗРХ с точки зрения соблюдения компетенции, полномочий органа, принявшего нормативный правовой акт, суд исходит из следующего.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "е" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).
В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В силу ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Согласно ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов (п. 6).
В соответствии с подп. 13.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации.
Согласно подп. 6.2 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 г. № 3266-1 "Об образовании" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.
В силу пункта 11 части 1 статьи 15 и пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района, городского округа отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования.
Анализ приведенных норм в их совокупности позволяет сделать вывод о том, что решение вопросов организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья относится к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации и является расходными обязательствами субъекта Российской Федерации. При этом указанные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления на основании правового акта субъекта Российской Федерации с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Следовательно, субъект (Республика Хакасия) был вправе наделить органы местного самоуправления указанными государственными полномочиями, а потому Закон № 29-ЗРХ принят с соблюдением компетенции и в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Суд соглашается с соответствующими доводами представителей заинтересованных лиц, данное обстоятельство не оспаривается и стороной заявителя.
В силу разъяснений, содержащихся в п. 24 вышеприведенного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.
В силу ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
В соответствии со ст. 4 Закона 29-ЗРХ финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета в соответствии с законом Республики Хакасия о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Расчет общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета на осуществление государственных полномочий, производится в соответствии с Методикой расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления государственных полномочий, согласно приложению 2 к настоящему Закону (ст. 5 Закона № 29-ЗРХ).
Пунктом 4 Методики предусмотрено, что при расчете расходов на организацию учебного процесса детей, обучающихся в коррекционных учреждениях, учитываются расходы на приобретение учебников и учебных пособий, технических средств обучения, учебной мебели, расходных материалов и материалов на хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых за счет местных бюджетов), необходимых для обеспечения учебного процесса в коррекционных учреждениях, питание обучающихся и воспитанников (завтрак, обед).
В соответствии с положениями ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации в совокупности с положениями п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ суд приходит к выводу, что законодателем закреплен общий принцип, согласно которому при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями последние обеспечиваются в полном объеме необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами, без каких бы то ни было исключений. Исходя из этого и должен определяться объем предоставляемых субвенций.
Следовательно, указание в оспариваемой норме на то, что при расчете расходов на организацию учебного процесса детей, обучающихся в коррекционных учреждениях, не учитываются расходы на содержание зданий и коммунальные расходы, осуществляемые за счет местных бюджетов, противоречит общему принципу наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, предусматривающему возможность такового при условии передачи необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов, а потому установленный в Методике расчет расходов не обеспечивает надлежащего объема финансирования переданных полномочий.
В этой связи довод представителей заинтересованных лиц о том, что нормы федерального законодательства, на которые ссылается администрация города, не раскрывают содержание полномочий по решению вопросов организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам и не содержат предписаний, обязывающих субъект Российской Федерации при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями включать в расчет субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления на осуществление указанных полномочий, расходы на содержание зданий, находящихся в собственности данных муниципальных образований, и коммунальных расходов, данные расходы в силу ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и подп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" не относятся к полномочиям субъекта Российской Федерации, несостоятелен.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемая норма соответствует положениям ст. 210 ГК РФ, в силу которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором, не может быть принят во внимание.
Действительно, судом установлено на основании пояснений лиц, участвующих в деле, и материалами дела подтверждается, что здания муниципальных бюджетных специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья г. Абакана "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа № 27", "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа № 17" находятся в муниципальной собственности города.
Однако в силу использования данного имущества исключительно для выполнения государственных полномочий сам факт нахождения зданий в муниципальной собственности не свидетельствует об обязанности муниципалитета нести расходы по его содержанию, т.к. отношения по передаче государственных полномочий органам местного самоуправления вытекают из общих принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и разграничения их полномочий.
Кроме того, в силу п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" находящееся в муниципальной собственности имущество, которое может находиться в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случае, если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Согласно п. 3 ч. 8, ч. 11 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления до 1 января 2008 г. обеспечивают безвозмездную передачу в собственность субъектов Российской Федерации находящегося в муниципальной собственности имущества в соответствии с разграничением полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, установленным с 1 января 2006 г. указанным Федеральным законом, другими федеральными законами.
Несмотря на то, что здания специальных (коррекционных) школ не переданы в собственность Республики Хакасия, но учитывая, что образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья должны находиться в собственности субъекта Российской Федерации, то и финансироваться они должны за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что обязанность муниципалитета по содержанию зданий вытекает из подп. 4 п. 1 ст. 31 Закона Российской Федерации "Об образовании", в силу которого к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий, со ссылкой на положения ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, определяющей как одну из составляющей экономической основы местного самоуправления находящееся в муниципальной собственности имущество, а также на подп. 3 ч. 1 ст. 16, ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ основан на ошибочном толковании норм, которые регулируют решение вопросов местного значения, тогда как содержание зданий специальных (коррекционных) школ г. Абакана муниципалитетом осуществляется в связи с наделением органа местного самоуправления государственными полномочиями.
Довод представителей Верховного Совета Республики Хакасия о том, что оспариваемый пункт Методики соответствует требованиям подп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании", в силу которого к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, судом отклоняется в силу нижеследующего.
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, предусмотренные приведенной нормой, корреспондируют с положениями подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, тогда как полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, предусмотренные подп. 6.2 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании", вытекают из подп. 13.1 п. 1 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, о чем указывает представитель в письменных возражениях.
Вместе с тем, для целей Федерального закона № 184-ФЗ в части определения принципов финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации законодатель разграничил понятия "общеобразовательное учреждение" и "образовательное учреждение".
В этой связи не может быть принята ссылка представителя на то, что подп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" является общей нормой по отношению к подп. 6.2 п. 1 ст. 29 данного Закона.
Довод представителя Верховного Совета Республики Хакасия о том, что Методика соответствует положениям Закона Республики Хакасия от 09.11.2004 № 77 "О нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных общеобразовательных учреждений", не может быть принят во внимание, поскольку в силу разъяснений, содержащихся в п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (приведен выше) суд проверяет оспариваемый акт на соответствие его нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу об обоснованности доводов заявителя о том, что оспариваемая норма в части исключения при расчете расходов на организацию учебного процесса детей, обучающихся в коррекционных учреждениях, расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, противоречит подп. 6.2 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании", ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Согласно ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 28 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 198, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление администрации г. Абакана удовлетворить.
Признать п. 4 Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления государственных полномочий, приложения 2 к Закону Республики Хакасия от 30.06.2008 № 29-ЗРХ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Хакасия государственными полномочиями по решению вопросов организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья" в части слов "(за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых за счет местных бюджетов)" противоречащим федеральному законодательству, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о данном решении после вступления решения суда в законную силу в первом очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасии".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Председательствующий
Т.В.МАТОРИНА
------------------------------------------------------------------
По датам
Введите даты для поиска:
Информация
Ключевые слова