Региональное
Законодательство
Республика Хакасия

Решение Верховного суда Республики Хакасия от 26.07.2013 <О признании недействующими статей 29.1 и 115.1 Закона Республики Хакасия от 17.12.2008 N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях">

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 26 июля 2013 года

Верховный Суд Республики Хакасия
в лице председательствующего Петровой Т.Л.,
при секретаре Пак Е.В.,
с участием прокурора Васильевой Е.В.,
представителей Верховного Совета Республики Хакасия Белаш Д.Н., Шейерман Н.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании статей 29.1 и 115.1 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года № 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (с изменениями от 3 июня 2013 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими,

установил:

10 декабря 2008 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях" (далее - Закон Республики Хакасия), 17 декабря 2008 года подписан Председателем Правительства Республики Хакасия, в последующем вносились изменения, в настоящее время действует в редакции от 3 июня 2013 года, первоначальный текст Закона опубликован в бюллетене "Вестник Хакасия" от 23 декабря 2008 года № 79, последние изменения - 4 июня 2013 года № 32.
Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании статей 29.1 и 115.1 Закона Республики Хакасия противоречащими федеральному законодательству, недействующими, ссылаясь на то, что оспариваемые положения приняты Верховным Советом Республики Хакасия с превышением полномочий.
В судебном заседании прокурор Васильева Е.В. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.
Представители Верховного Совета Республики Хакасия Белаш Д.Н., Шейерман Н.И. возражали против заявленных требований, пояснили, что обеспечение мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения и городских округов относится к вопросам местного значения, в том числе установление особого противопожарного режима. В соответствии со статьей 30 Федерального закона "О пожарной безопасности" на период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности. К таковым, в частности, могут относиться правила выжигания сухой травы, правила осуществления профилактического отжига, что не урегулировано КоАП РФ. Также федеральным законодательством не установлена административная ответственность за несоздание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, в связи с чем субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.
Выслушав прокурора, представителей Верховного Совета Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в данной сфере отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 7 июня 2013 года) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.
Из этого следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.
В судебном заседании установлено, что 10 декабря 2008 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях" (далее - Закон Республики Хакасия).
Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 года № 46 "О Верховном Совете Республики Хакасия" (в редакциях, действующих до выборов в Верховный Совет Республики Хакасия, которые назначены после вступления в силу Конституционного закона Республики Хакасия от 03 ноября 2010 года № 100-ЗРХ) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов.
Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия").
В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия" заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.
Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Хакасия и настоящим Законом (соответственно) (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия").
Таким образом, для принятия закона Республики Хакасия необходимо 38 голосов депутатов, при этом заседание Верховного Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 депутатов.
На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 10 декабря 2008 года присутствовало 68 депутатов, за принятие оспариваемого Закона Республики Хакасия проголосовало 68 депутатов.
На заседаниях Верховного Совета Республики Хакасия 17 апреля 2013 года и 22 мая 2013 года, когда были приняты оспариваемые нормы Закона Республики Хакасия, присутствовало 55 депутатов и 66 депутатов соответственно, за принятие оспариваемых положений Закона Республики Хакасия проголосовало 52 депутата и 66 депутатов.
Таким образом, оспариваемый Закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
Закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Председателю Правительства Республики Хакасия.
Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения (статья 87 Конституции Республики Хакасия, статья 18 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия").
Официальным опубликованием законов Республики Хакасия, постановлений Верховного Совета Республики Хакасия считается публикация их полного текста в следующих официальных изданиях: в газете "Хакасия"; в газете "Хабар - Известия"; в бюллетене "Вестник Хакасии" (статья 34 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года № 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" (с изменениями от 5 апреля 2011 года).
Закон Республики Хакасия подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 17 декабря 2008 года, опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии". В настоящее время действует в редакции от 3 июня 2013 года.
Законом Республики Хакасия от 3 июня 2013 года № 40-ЗРХ "О внесении изменения в Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях" Закон Республики Хакасия дополнен статьей 29.1, предусматривающей административную ответственность за нарушение правил выжигания сухой травы и порядка проведения профилактического отжига, установленных органами местного самоуправления в Республике Хакасия. В примечании к статье указано, что настоящей статьей установлена административная ответственность за противоправные действия, состав которых не предусмотрен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Между тем, ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, определена в статье 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, возлагается обязанность осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности, соблюдать при использовании земельных участков требования противопожарных и иных правил, нормативов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 года "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах" (с изменениями от 1 ноября 2012 года) предусмотрен запрет выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям (пункты 12, 15.6). Подпунктом "г" пункта 18 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390 "О противопожарном режиме" запрещается сжигание стерни, пожнивных остатков и разведение костров на полях, выжигание сухой травы под мостами, а также сжигание кустарника и другого горючего материала. Указанным Постановлением утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации, которые содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности. В отношении каждого объекта (за исключением индивидуальных жилых домов) руководителем организации (индивидуальным предпринимателем), в пользовании которой на праве собственности или на ином законном основании находятся объекты, утверждается инструкция о мерах пожарной безопасности (пункт 2 Правил). Руководитель организации обеспечивает своевременную очистку объектов от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев и сухой травы (пункт 77 Правил). Запрещается производить под мостами выжигание сухой травы, а также сжигание кустарника и другого горючего материала на всех мостах и путепроводах (подпункт "г" пункта 286 Правил).
Таким образом, на федеральном уровне приняты нормативные правовые акты, регламентирующие требования пожарной безопасности, в том числе, при выжигании травы, следовательно, предусмотрев оспариваемый состав в Законе Республики Хакасия, Верховный Совет Республики Хакасия вышел за пределы полномочий субъекта Российской Федерации.
Законом Республики Хакасия от 29 апреля 2013 года № 23-ЗРХ "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях" Закон Республики Хакасия дополнен статьей 115.1, устанавливающей административную ответственность за несоздание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами.
Согласно статье 165 Жилищного кодекса РФ в целях создания условий для управления многоквартирными домами органы местного самоуправления обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм; могут предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов; содействуют повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность.
Орган местного самоуправления на основании обращения собственников помещений в многоквартирном доме, председателя совета многоквартирного дома, органов управления товарищества собственников жилья либо органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива о невыполнении управляющей организацией обязательств, предусмотренных частью 2 статьи 162 настоящего Кодекса, в пятидневный срок проводит внеплановую проверку деятельности управляющей организации. В случае, если по результатам указанной проверки выявлено невыполнение управляющей организацией условий договора управления многоквартирным домом, орган местного самоуправления не позднее чем через пятнадцать дней со дня соответствующего обращения созывает собрание собственников помещений в данном доме для решения вопросов о расторжении договора с такой управляющей организацией и о выборе новой управляющей организации или об изменении способа управления данным домом.
Принимая во внимание, что обязанность по созданию условий для управления многоквартирными домами возложена на органы местного самоуправления федеральным законодательством, административная ответственность за нарушение (не исполнение) этой обязанности (то есть, норм и правил, предусмотренных федеральными законами), не может быть установлена законодательством субъекта Российской Федерации.
Кроме того, исходя из положений статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть, материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.
Между тем, как следует из оспариваемого положения, законодателем Республики Хакасия не указано материальное основание административной ответственности, то есть, не указаны конкретные признаки действий (бездействия), образующие состав административного правонарушения. В связи с чем оспариваемая норма предоставляет простор для административного усмотрения.
Неопределенность законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях. Подобное правовое регулирование противоречит общеправовому критерию ясности и недвусмысленности правовой нормы.
Как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Данные положения полностью согласуются и с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно подчеркивал, что именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона, самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании оспариваемых норм Закона Республики Хакасия противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу являются обоснованными и подлежит удовлетворению.
Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Учитывая, что Закон Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года № 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (с изменениями от 3 июня 2013 года) опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии", суд считает необходимым обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 193 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.
Признать статьи 29.1 и 115.1 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года "Об административных правонарушениях" (с изменениями от 3 июня 2013 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления в силу решения суда.
Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасия".
Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий
Т.Л.ПЕТРОВА


------------------------------------------------------------------