Региональное
Законодательство
Республика Хакасия

Апелляционное определение Верховного суда Республики Хакасия от 10.10.2013 по делу N 33-2456/2013 <Об оставлении без изменения решения Абаканского городского суда Республики Хакасия от 22.07.2013, которым были признаны недействующими подпункты 3, 4, 7 абзаца 1, подпункт 1 абзаца 2 пункта 2.6 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Заключение договоров социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда и жилищного фонда коммерческого использования и внесение изменений в договоры социального найма жилых помещений", утв. постановлением Администрации г. Абакана от 25.01.2013 N 85>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 октября 2013 г. по делу № 33-2456/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:
председательствующего Страховой О.А.,
судей Долгополовой Т.В., Вениченко О.В.,
при секретаре Вигуль Н.Е.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке гражданское дело по заявлению прокурора города Абакана о признании противоречащими федеральному законодательству подпунктов 3, 4, 7 абзаца 1, подпункт 1 абзаца 2 пункта 2.6, пунктов 5.11, 5.13 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Заключение договоров социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда и жилищного фонда коммерческого использования и внесение изменений в договоры социального найма жилых помещений", утвержденного постановлением администрации города Абакана от 25.01.2013 № 85, по апелляционному представлению исполняющего обязанности прокурора города Абакана Тодинова А.М. и апелляционной жалобе представителя администрации города Абакана Шестопаловой Инны Анатольевны на решение Абаканского городского суда от 22 июля 2013 года, которым заявленные требования удовлетворены частично.
Заслушав доклад судьи Долгополовой Т.В., объяснения представителей заявителей старшего помощника прокурора РХ Васильевой Е.В., помощника прокурора г. Абакана Абдина К.А., поддержавших доводы апелляционного представления, представителя заинтересованного лица администрации г. Абакана Шестопаловой И.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Абакана обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству подпунктов 3, 4, 7 абзаца 1, подпункт 1 абзаца 2 пункта 2.6, пунктов 5.11, 5.13 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Заключение договоров социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда и жилищного фонда коммерческого использования и внесение изменений в договоры социального найма жилых помещений", утвержденного постановлением администрации города Абакана от 25.01.2013 № 85 (далее - административный регламент). Свои требования мотивировал тем, что органы местного самоуправления, предоставляющие государственные услуги, вправе требовать от заявителя в обязательном порядке предоставления лишь тех документов, перечень которых прямо предусмотрен ч. 6 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", однако подпунктом 3 абзаца 1 пункта 2.6 административного регламента необоснованно ограничен круг документов, удостоверяющих личность заявителя, а перечисленные в подпунктах 4 и 7 абзаца 1 и подпункте 1 абзаца 2 пункта 2.6 административного регламента документы находятся в распоряжении органов местного самоуправления и истребование их от граждан не допускается. Пункт 5.11 административного регламента, предусматривающий случаи, при которых ответ на жалобу заявителя не дается, и пункт 5.13, предусматривающий основания отказа в удовлетворении жалобы, фактически дублируют положения ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в РФ". Заявитель, ссылаясь на ч. 10 ст. 11.2 Федерального закона № 210-ФЗ, на ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ, полагает, что положения Федерального закона № 59-ФЗ в данном случае не могут применяться и должны быть исключены.
В судебном заседании помощник прокурора г. Абакана Абдин К.А. заявленные требования поддержал по доводам, изложенным в заявлении.
Представитель администрации г. Абакана по доверенности Шестопалова И.А. заявленные требования не признала, пояснив, что Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" является основным нормативно-правовым актом, определяющим концепцию предоставления любой государственной либо муниципальной услуги. Особенности же предоставления конкретной муниципальной услуги должны регламентироваться непосредственно административным регламентом, утвержденным в соответствии с действующим законодательством. Администрация г. Абакана не рассматривала возможность заключения договора найма с военнослужащими и с иностранными лицами, поэтому в административном регламенте паспорт гражданина РФ указан как единственный документ, удостоверяющий личность. По мнению представителя администрации г. Абакана, поскольку ордер на жилое помещение оформлялся и выдавался в единственном экземпляре гражданину, вселявшемуся в жилое помещение, администрация не располагает указанным документом, поэтому имеет право его требовать от заявителя, требовать предоставление договора социального найма администрация также имеет право, так как в случае перезаключения договора, прежний договор подлежит предоставлению и сдаче в связи с его заменой на иной договор социального найма. Предоставление решения суда непосредственно заявителем при заключении договора социального найма предусмотрено ч. 6 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ. То обстоятельство, что случаи, указанные в п. п. 5.11 и 5.13 административного регламента, в той или иной степени совпадают с формулировками, содержащимися в ст. 11 Федерального закона № 59-ФЗ, само по себе не означает распространение действия данного закона на отношения, регулируемые обжалуемым нормативным документом, и не является нарушением законов и иных нормативных правовых актов.
Суд постановил решение от 22.07.2013 (л.д. 40 - 43), которым заявленные требования удовлетворил частично, признав противоречащими федеральному законодательству подпункты 3, 4, 7 абзаца 1, подпункт 1 абзаца 2 пункта 2.6 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Заключение договоров социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда и жилищного фонда коммерческого использования и внесение изменений в договоры социального найма жилых помещений", утвержденного постановлением Администрации города Абакана от 25.01.2013 № 85, обязал администрацию города Абакана опубликовать решение суда в газете "Абакан". В удовлетворении остальной части требований отказал.
С решением не согласны исполняющий обязанности прокурора г. Абакана Тодинов А.М. и представитель администрации г. Абакана Шестопалова И.А.
В апелляционном представлении исполняющий обязанности прокурора г. Абакана Тодинов А.М. в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушением норм материального права просит отменить обжалуемое решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований, в этой части вынести новое решение об удовлетворении требований. Выражает несогласие с выводом суда о том, что совпадение в той или иной степени содержания пунктов 5.11, 5.13 административного регламента с содержанием ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в РФ" не означает распространение действий указанного закона на отношения, регулируемые обжалуемым документом, и не является нарушением законодательства. Указывает, что Федеральным законом № 210-ФЗ не предусмотрена возможность отказа в даче ответа по результатам рассмотрения жалобы и основания для отказа в удовлетворении жалобы. Включение в административный регламент документов, подтверждающих полномочия заявителя, по мнению исполняющего обязанности прокурора г. Абакана Тодинова А.М., затрудняет обращение заявителя в орган, предоставляющий муниципальную услугу и является коррупциогенным фактором.
В апелляционной жалобе представитель администрации г. Абакана Шестопалова И.А. в связи с неверным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить решение суда в части удовлетворения заявленных требований. Заявитель жалобы приводит доводы, изложенные ею в суде первой инстанции, указывая на то, что вынесение обжалуемого решения создает трудности в предоставлении муниципальной услуги, что противоречит п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23 "О судебном решении", в соответствии с которым судом должны быть разрешены и другие вопросы, указанные в законе, с тем, чтобы решение не вызывало затруднений при исполнении.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу представителя администрации г. Абакана Шестопаловой И.А. исполняющий обязанности прокурора г. Абакана Тодинов А.М. выразил согласие с решением суда в части удовлетворения заявленных требований.
Выслушав объяснения участников процесса, обсудив доводы апелляционного представления, апелляционной жалобы и возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
В силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ).
Согласно ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (ч. 1 ст. 1).
Пунктом 1 ч. 1 ст. 6 указанного Федерального закона № 210-ФЗ предусмотрено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что постановлением администрации г. Абакана от 25.01.2013 № 85 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Заключение договоров социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда и жилищного фонда коммерческого использования и внесение изменений в договоры социального найма жилых помещений" (л.д. 4 - 8).
Абзацем 1 п. 2.6 административного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, подлежащих предоставлению заявителем. Так, подпунктами 3, 4, 7 абзаца 1 п. 2.6 предусмотрено, что заявителем предоставляются: документы, удостоверяющие личность нанимателя и всех членов семьи, и их копии, для граждан старше 14 лет - паспорт, для детей до 14 лет - свидетельство о рождении; документ, являющийся основанием для вселения граждан в жилое помещение: ордер, договор социального найма, иной документ; решение суда, обязывающее заключить договор найма в случае, если вселение и заключение договора найма осуществляется на основании решения суда. Предоставление действующего договора социального найма жилого помещения дополнительно предусмотрено также абзацем 2 п. 2.6 Административного регламента (л.д. 5).
В силу пункта 1 ч. 6 ст. 7 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" заявителем предоставляются документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, в том числе военнослужащих, а также документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина, лица без гражданства, включая вид на жительство и удостоверение беженца.
Обоснованно указав, что членами семьи заявителя могут являться как военнослужащие, так и иностранные граждане лица без гражданства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что подпункт 3 п. 2.6 административного регламента, обязывающий заявителя предоставить для граждан старше 14 лет - паспорт, для детей до 14 лет - свидетельство о рождении, является ограничением круга документов, удостоверяющих личность заявителя и членов его семьи.
В силу ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Исходя из данных правовых норм и учитывая, что администрация г. Абакана как собственник муниципального жилья должна располагать сведениями о проживающих в квартире и об основаниях их проживания, суд первой инстанции правомерно признал противоречащими федеральному закону требования подпунктов 4, 7 абзаца 1, подпункта 1 абзаца 2 пункта 2.6 административного регламента о необходимости предоставления заявителем ордера, договора социального найма, иного документа, являющегося основанием для вселения граждан в жилое помещение, и решения суда, если вселение и заключение договора социального найма осуществляются на основании такого решения.
Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с решением суда, аналогичны тем, на которые ссылался представитель заинтересованного лица в суде первой инстанции в обоснование своих требований и которые были предметом рассмотрения суда первой инстанции и им дана правильная правовая оценка. Оснований не согласиться с выводами суда судебная коллегия не находит.
Ссылку в апелляционной жалобе на необходимость внесения изменений в каждый экземпляр договора социального найма основана на неверном толковании закона.
Согласно ч. 1 ст. 452 ГК РФ соглашение об изменении или о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев делового оборота не вытекает иное.
Из содержания ст. 70 ЖК РФ не следует, что изменения вносятся непосредственно в сам текст договора социального найма. Этого не следует и из содержания типового договора социального найма, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21.05.2005 № 315.
Таким образом, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований апелляционной жалобы представителя администрации г. Абакана.
В соответствии с ч. 7 ст. 11.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" по результатам рассмотрения жалобы орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу, принимает одно из следующих решений: удовлетворяет жалобу; отказывает в удовлетворении жалобы.
Пунктом 5.11 раздела 5 административного регламента предусмотрено, что ответ на жалобу не дается в следующих случаях: наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи; отсутствие возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы, фамилию, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый адрес заявителя, указанные в жалобе.
Пунктом 5.13 этого же раздела предусмотрены случаи, когда уполномоченный на рассмотрение жалобы орган отказывает в удовлетворении жалобы: наличие вступившего в законную силу решения суда по жалобе о том же предмете и по тем же основаниям; подача жалобы лицом, полномочия которого не подтверждены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; наличие решения по жалобе, принятого ранее в соответствии с требованиями настоящего Регламента в отношении того же заявителя и по тому же предмету жалобы; отсутствие в обжалуемых решениях, действиях (бездействии), принятых (осуществляемых) в ходе предоставления муниципальной услуги, нарушений требований нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Республики Хакасия, муниципальных правовых актов, настоящего Регламента.
Отказывая в удовлетворении требований прокурора г. Абакана в части признания вышеперечисленных пунктов административного регламента противоречащими федеральному законодательству, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что совпадение случаев, указанных в этих пунктах в той или иной степени с формулировками, содержащимися в ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", само по себе не означает распространение действий Федерального закона № 59-ФЗ на отношения, регулируемые оспариваемым административным регламентом.
Довод апелляционного представления о том, что Федеральным законом № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" не предусмотрена возможность отказа в даче ответа на жалобу и основания для отказа в удовлетворении жалобы в связи с чем, по мнению прокурора, пункты 5.11, 5.13 административного регламента противоречат положениям указанного закона, судебная коллегия находит несостоятельным в силу отсутствия в названном законе прямого запрета на возможность такого отказа.

Довод в части противоречия Федеральному закону от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и Методике проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.10.2010 № 96, требований о предоставлении документов, подтверждающих полномочия лица, подавшего жалобу, предусмотренных в подпункте 2 п. 5.13 административного регламента, так как это свидетельствует о завышенных требованиях к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, и является коррупциогенным фактором, судебная коллегия не принимает во внимание в силу нижеследующего.
Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Исходя из подпункта "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.10.2010 № 96, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, является установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Однако судебная коллегия не находит требования о предоставлении документов, подтверждающих полномочия лица, подавшего жалобу неопределенными и трудновыполнимыми.
Таким образом, разрешая заявленные требования, суд первой инстанции с учетом установленных обстоятельств, а также законов, подлежащих применению к данному делу, принял правомерное и законное решение.
Следует отметить, что установленные обжалуемым административным регламентом случаи отказа в ответе на жалобу (п. 5.11) и отказа в удовлетворении жалобы (п. 5.13) соответствуют положениям, установленным Правилами подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействия) федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 16.08.2012 № 840 и принятыми в соответствии со ст. 11.2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
На основании изложенного, руководствуясь п. 1 ст. 328, ст. 329 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Абаканского городского суда от 22 июля 2013 года по настоящему делу оставить без изменения, апелляционное представление исполняющего обязанности прокурора города Абакана Тодинова А.М., апелляционную жалобу представителя администрации города Абакана Шестопаловой Инны Анатольевны - без удовлетворения.

Председательствующий
О.А.СТРАХОВА

Судьи
Т.В.ДОЛГОПОЛОВА
О.В.ВЕНИЧЕНКО


------------------------------------------------------------------